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Un colectivo de instituciones diversas presentó a la opinión pública una propuesta téccnica para establecer diálogo sobre la demanda de Pacto Fiscal de la sociedad boliviana.
La Ley Marco de Autonomías define que el Servicio Estatal de Autonomías (SEA), en coordinación con el Ministerio de Autonomía y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, elaborará una propuesta técnica de diálogo para un pacto fiscal, en un plazo no mayor a seis (6) meses después de publicados los resultados oficiales del Censo Nacional de Población y Vivienda.
Esta propuesta debe ser presentada al Consejo Nacional de Autonomías, a fin de desarrollar un proceso de concertación nacional y regional.
El 30 de junio de 2014, el Instituto Nacional de Estadística, finalmente, presentó los resultados del Censo 2012, por lo que se espera que el Gobierno presente la propuesta técnica como máximo hasta el 31 de diciembre de 2014.
Al efecto, un colectivo de varias instituciones que impulsa el “Pacto por el Bien Común”, como espacio de debate, análisis y generación de propuestas hacia el Pacto Fiscal; ha trabajado en una propuesta metodológica para el Pacto Fiscal, que fue remitida a los diferentes instancias de Gobierno responsables de tratar este tema, como aporte, desde la sociedad civil.
"Esperamos que se cumpla el plazo definido en la Ley Marco de Autonomías y que, finalmente, se establezcan los pasos a seguir para encarar el Pacto Fiscal, que es el compromiso pendiente del proceso Constituyente, y es la gran reforma que podrá mejorar las condiciones de vida y el futuro de bolivianos y bolivianas", señala un documento.
El texto de la propuesta es la siguiente
PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL PACTO FISCAL
PRESENTACIÓN
Los últimos años, el país a atravesado por diferentes transformaciones principalmente desde el
punto de vista de la normativa, con una nueva Constitución Política del Estado que define la
autonomía de los gobiernos subnacionales, el marco de competencias y un nuevo rol del
Estado que participa de manera directa en la economía. Asimismo, como efecto de la creación
del Impuesto Directo a los Hidrocarburos y los mejores precios de las materias primas, el
contexto económico y la situación de las Finanzas Públicas han mejorado significativamente.
Sin embargo, los temas concernientes a los recursos públicos, tanto los relacionados a la
generación de ingresos como a la distribución y destino de los mismos, no han sido tratados.
Estos temas han sido inicialmente postergados y posteriormente agendados por la ley Marco
de Autonomías para el escenario denominado Pacto Fiscal.
La actual situación fiscal nos presenta un escenario en el que se tienen diferentes problemas e
inconsistencias con relación a los ingresos y gastos públicos, como son la necesidad de discutir
el sistema impositivo, la dependencia de la renta extractiva, la necesidad de generar mayores
ingresos públicos, los desequilibrios vertical y horizontal en la distribución de los recursos
públicos, la dispersión del gasto público y la importancia de asignar recursos hacia inversiones
que generen impacto, la sostenibilidad de las finanzas públicas y de la economía en general.
De acuerdo con esta ley, el Servicio Estatal de Autonomías en coordinación con el Ministerio
de Autonomía y el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, elaborarán una propuesta
técnica de diálogo para un pacto fiscal que deberá ser presentada en un plazo no mayor a seis
(6) meses después de publicados los resultados oficiales del Censo Nacional de Población y
Vivienda 2012, a fin de desarrollar un proceso de concertación nacional y regional.
El presente documento no pretende presentar el diagnóstico de la actual situación fiscal como
tampoco aborda los contenidos mismos del debate del Pacto Fiscal como son las fórmulas de
distribución, el sistema impositivo, etc. aspectos que en su oportunidad serán analizados y
discutidos a momento de realizarse el Pacto fiscal.
La presente propuesta pretende aportar en la construcción de la metodología del proceso de
diálogo y concertación en la construcción de los acuerdos del Pacto Fiscal.
Si bien la propuesta desagrega las fases del proceso que consideramos deben ser tratadas para
la construcción de los acuerdos del Pacto Fiscal, de todas maneras es una propuesta general,
puesto que las diferentes fases requieren del diseño de una metodología detallada como por
ejemplo de un proceso de Diálogo.
Confiamos en la voluntad de las actuales autoridades por lograr cambios verdaderos y
necesarios para el país, más allá de reformas coyunturales, por lo que planteamos una
propuesta metodológica que pueda permitir una completa revisión y transformación de la
actual arquitectura fiscal de manera que trascienda los problemas e inconsistencias presentes
y oriente la gestión pública hacia un horizonte de desarrollo más equitativo y sostenible.2
ENFOQUE DE LA PROPUESTA
El enfoque de la presente propuesta sobre metodología para el Pacto Fiscal se sostiene en dos
elementos principales, por un lado, que sea un proceso participativo, en el cuál estén, no
solamente los diferentes niveles de gobierno, sino también la sociedad civil en sus diferentes
formas y representaciones; por otro lado, que la metodología esté orientada para sobreponer
las decisiones técnicas y el bien común, a los intereses particulares o políticos.
Uno de los aspectos más delicados a tratarse en el Pacto Fiscal, es la distribución de los
recursos públicos, y para tratar este tipo de temas, la propuesta, diferencia a los actores por el
tipo de interés que tienen en la distribución. Entonces tenemos a dos tipos de actores:
Intereses territoriales (horizontal)
• Gobernaciones por cada departamento
• Gobiernos municipales (340)
• Universidades de cada departamento
• Representaciones territoriales de la sociedad civil (Juntas vecinales,
Comités cívicos, otros)
Intereses por Niveles de Gobierno y Sectoriales (Vertical)
• Nivel Central
• Gobernaciones
• Gobiernos Municipales (FAM)
• Universidades Públicas (CEUB)
• Representaciones sectoriales (Educación, Salud, Policía, Agropecuario,
etc.
Todos los participantes del proceso son actores circunstanciales que representan a un nivel de
gobierno, institución, región o sector, etc. y pueden centrar su posición en torno a un interés
particular al margen del interés general, a pesar de que el interés general también les afecta al
igual que a todos los bolivianos pero tal vez de manera menos directa.
Por ejemplo, una representación nacional del sector salud, tiene un interés directo en que se
asignen mayores recursos públicos a la salud en relación a otros sectores, al margen de que el
resultado final del bienestar de la población sea el óptimo con menores recursos para otros
sectores. Al contrario, esta misma representación, no tiene un interés directo en que se
asignen más o menos recursos a una región que otra, sin embargo, puede tener una posición
equilibrada en sentido de que las diferentes regiones tengan recursos suficientes para atender
al sector salud.
La metodología propuesta, que incluye diferentes fases de discusión, ha sido diseñada de
manera que, si bien todos los actores participan en el proceso, las definiciones sean tomadas
por actores que no tienen un interés político o particular en el tema específico, sino por el
resto de los actores, para cada tema a tratarse.
Entonces, por ejemplo, la distribución vertical, entre los diferentes niveles de gobierno y/o los
bienes y servicios públicos que el estado provee, sería resultado de acuerdos sobre
priorizaciones realizadas por las representaciones territoriales.3
La idea central es que la asignación de los recursos finalmente este orientada a satisfacer las
verdaderas necesidades y demandas más allá de los intereses, los recursos son limitados y lo
que se quiere es que estén asignados de manera óptima.
FASES DEL PROCESO
La propuesta consta de nueve fases secuenciales, y en algunos casos, las definiciones de las
diferentes fases son resultados de las definiciones de las anteriores.
1. Fase preparatoria
2. Evaluación de la Gestión Pública y Definición de competencias
3. Fase informativa
4. Consensos generales y debate nacional sobre el uso de los recursos
5. Ingresos públicos
6. Distribución vertical
7. Distribución horizontal
8. Elementos de gestión pública
9. Acuerdos finales – fase de transición
A continuación se desarrollan las nueve fases planteadas:
1. FASE PREPARATORIA
Para iniciar el proceso se define inicialmente, tanto los actores que participarán, como los
contenidos que serán tratados.
Convocatoria de Actores
La propuesta considera que el Pacto Fiscal sea un espacio en el que participen, además del
Gobierno, en sus diferentes niveles, la sociedad civil.
Desde el Estado:
Nivel Central
Gobiernos Departamentales
Gobiernos Municipales
Desde la sociedad civil:
Organizaciones sociales
Pueblos indígenas, originarios
Organizaciones vecinales, barriales
Organizaciones sectoriales, funcionales
Centros académicos, Universidades, colegios de profesionales
Empresarios, unidades productivas, cooperativas, asociaciones económico -
productivas.
Organismos o redes que trabajan en los sectores de salud, educación y el
desarrollo.
Trabajadores del Arte y la cultura, servicios , 4
Partidos Políticos
Organizaciones de jóvenes, mujeres, niños, adultos mayores.
Y otros sectores de la sociedad civil en sus diferentes formas y
representaciones
Los diferentes representantes de la sociedad civil debieran ser acreditados por sus propias
organizaciones.
EL PACTO FISCAL Y LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL*
¿POR QUÉ DEBE SER PARTICIPATIVO?
1. Porque en el pasado la asignación de los recursos públicos ha estado sujeta a la presión
política de instituciones o niveles de gobierno, como si el obtener recursos o fortalecer
instituciones fuera un objetivo en sí, por encima del beneficiario final de los bienes y servicios
públicos que es el pueblo boliviano.
Esta lógica de asignar recursos no ha llevado a un desarrollo equitativo y mucho menos a
mejorar las condiciones de vida de la gente, sino a satisfacer intereses o beneficiar a actores
públicos circunstanciales.
Por lo tanto, la participación de la sociedad civil en el Pacto Fiscal significa sobreponer las
necesidades reales a los intereses particulares, y cumplir el mandato Constitucional que define
que “la soberanía reside en el pueblo boliviano y de ella emanan las atribuciones de los
órganos del poder público” (Art. 7).
2. Porque determinaciones como la distribución de los recursos o la definición de impuestos
son temas que demandan un tratamiento bastante delicado y políticamente difícil de encarar
para cualquier gobierno. Los recursos son limitados y, a momento de redistribuir, siempre
existirá conflicto de intereses, por lo que la participación ciudadana, en sus diferentes formas y
representaciones, coadyuva a concertar el beneficio mayor o el bien común, ante intereses
sectoriales, partidarios o de los propios administradores circunstanciales del Estado.
3. Porque la Constitución Política del Estado, en el artículo 321, establece que “…la
determinación del gasto y de la inversión pública tendrá lugar por medio de mecanismos de
participación ciudadana y de planificación técnica y ejecutiva estatal...”; asimismo, el artículo
241 establece que “el pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará
en el diseño de las políticas públicas”.
El Pacto Fiscal es la oportunidad y el escenario marco en el cual se podrán definir los gastos e
inversiones del sector público, de acuerdo a prioridades y conforme a un criterio de
planificación.
La Ley Marco de Autonomías, por su parte, establece que la propuesta técnica sobre el pacto
fiscal deberá comprender el desarrollo de un proceso de concertación nacional y regional,
como paso previo a cualquier tratamiento por las vías legislativas.5
4. Existe una necesidad de fortalecer la percepción que tiene la población de la conexión entre
el esfuerzo que hacen las personas al tributar y los beneficios de los bienes y servicios públicos
que reciben, por lo que incorporar la participación en el diseño de estos mecanismos, implica
validar el pacto entre sociedad civil y Estado.
Finalmente, el Pacto Fiscal es el escenario que permitirá plasmar la visión de desarrollo del
país, por lo que su discusión abierta, democrática y participativa adquiere vital importancia.
* Pronunciamiento de la Plataforma Pacto por el Bien Común, del 18 de octubre de 2013
Definición de Contenidos
Se espera que todo el proceso resulte en acuerdos sobre temas fiscales que lleven al país hacia
un desarrollo equitativo y sostenible.
Consideramos que, en el Pacto Fiscal, se deben abordar los siguientes contenidos:
Competencias (en el marco de la Constitución)
Sistema Tributario
Impuestos subnacionales
Generación y uso de la Renta Extractiva
Endeudamiento y donaciones
Creación de fondos de estabilización
Distribución Vertical
Distribución Horizontal
Acuerdos mínimos sobre atención de sectores, uso y priorización de gastos
Elementos de Gestión Pública (Ley SAFCO y otros)
Si bien el contenido específico se refiere a temas fiscales, consideramos que el Pacto Fiscal es
un escenario que coadyuvara a definir el desarrollo del país, por lo que también se abordarán y
estarán presentes de manera transversal los temas de desarrollo, equidad y la sostenibilidad
de las finanzas públicas y de la economía en general.
Pre acuerdos iniciales de los Participantes, para encarar el Diálogo
Una vez convocados los actores que participaran y definidos los contenidos que se abordaran,
inicialmente se deberán establecer algunos pre acuerdos, que serían las reglas del proceso,
con la finalidad de que éste sea desarrollado de manera exitosa.
Consideramos fundamental establecer los siguientes pre acuerdos:
Transparentar la información y que esté a disposición de todos los actores
Respetar las determinaciones previas establecidas en la Constitución6
Partir del enfoque de presupuesto base cero (en sentido de no considerar la asignación
previa o histórica de recursos, sino comenzar nuevamente asignando de acuerdo a
cómo debería ser).
Cumplir y respetar los acuerdos del proceso
Que las decisiones sean vinculantes
No politizar la participación – no campañas ni consignas. Que las decisiones técnicas
no se contaminen con la protesta
Dar continuidad a los acuerdos en los espacios regionales y locales; y que los
representantes de cada sector socialicen los acuerdos con sus bases.
Cooperar en el financiamiento de una fase de transición para llegar gradualmente
hacia los acuerdos
2. EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA Y DEFINICIÓN DE COMPETENCIAS
Posterior a la Fase Preparatoria, inicialmente se plantea la definición de competencias.
De manera general, gran parte de las competencias están definidas en la Constitución Política
del Estado, esto algo que no entra al debate. Posteriormente, la Ley marco de autonomías
detalla gran parte de las competencias definidas en la Constitución.
Sin embargo, hay muchas competencias que aún no han sido definidas, no están
reglamentadas o detalladas, además de las competencias que son compartidas y concurrentes.
Consideramos que éste es un tema que inicialmente debe ser definido, y para esto, antes de
asignar competencias (las que se pueden), debería realizarse una evaluación del ejercicio de
competencias, de la gestión pública y del gasto público.
Evaluación del ejercicio de competencias
Si bien existen algunos estudios, a casi veinte años de la Participación Popular y la
Descentralización Administrativa, leyes que han transformado la gestión pública hacia un
diseño más descentralizado, no se ha realizado una evaluación clara de la gestión pública ni
por el Estado ni la sociedad civil.
Seguramente existen avances y experiencias exitosas de la gestión pública y la atención de
bienes y servicios públicos por parte de los diferentes niveles de gobierno, como también
existen limitaciones y fracasos en sentido de atribuciones que los niveles subnacionales o el
nivel central no logran atender de manera óptima, por lo que es fundamental realizar una
evaluación.
En este sentido, consideramos que el Pacto Fiscal debe incorporar inicialmente un espacio de
evaluación de la gestión pública y el ejercicio de competencias, tanto desde el Estado como
desde la sociedad civil.
Ésta evaluación, en el caso de los gobierno municipales, debería discriminar a los mismos por
su tamaño, de manera que se determinen las capacidades instaladas que tienen los diferentes
tamaños de los municipios y sus posibilidades.7
Asimismo, en esta etapa de evaluación también se podrá considerar a otras instancias públicas
que reciben recursos como es el Fondo Indígena.
Definición de competencias por nivel de gobierno
Posterior a la evaluación de la gestión pública, y conforme a los resultados de la misma, en
sentido de determinar las capacidades, fortalezas y debilidades de cada nivel de gobierno para
asumir las diferentes competencias, se deberán definir las competencias para cada nivel de
gobierno, bajo el marco de las determinaciones de la Constitución.
En cierta medida esta sería un resultado de las conclusiones de la evaluación del ejercicio de
competencias.
La definición de competencias sería realizada en un espacio amplio, tanto con participación de
la sociedad civil como del Estado en sus diferentes niveles.
3. FASE INFORMATIVA
Antes de adentrarse al debate de los ingresos, distribución y gastos públicos, como parte
central del Pacto Fiscal, es importante que todos los actores que participan en el proceso
tengan la información completa sobre estos temas.
Los tres principales paquetes de información que se requiere de acuerdo a esta metodología
son el Costeo de Competencias, los Gastos Inflexibles en diferentes Obligaciones Estatales y la
Ejecución y Proyección de Ingresos.
Costeo de Competencias
Siendo que el costo de un Bien o Servicio público, puede implicar diferentes niveles de
atención o cobertura, consideramos que se podría realizar el costeo en tres escenarios:
Mínimo requerido para atender al sector o la finalidad
Actual (del presupuesto de la gestión - ejecutado)
Óptimo (Alcanzar la mayor cobertura o nivel de atención)
El costeo debería ser realizado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas como
también por el sector o institución que actualmente ejecuta cada competencia, y se debería
tener un dato conciliado entre ambos.
El costeo debiera ser realizado diferenciando los gastos de inversión y los gastos corrientes.
Obligaciones Estatales – Gastos Inflexibles
Existen algunos gastos que el Sector Público no puede reducir o dejar de atender por
obligaciones contraídas o políticas de Estado, como pueden ser el servicio de la deuda, el pago
de pensiones y otros.8
Es importante identificar estos gastos y sus proyecciones a futuro, puesto que no serían
incorporados a la discusión y además se debiera prever un monto de ingresos destinados a
cubrir los mismos.
Estos gastos deberían ser presentados por el Ministerio de Economía, el cuál debería justificar
el por qué serían considerados como tales.
Ejecución y proyección de ingresos
El Ministerio de Economía deberá presentar la composición de los ingresos públicos y una
proyección de los mismos, tomando en cuenta todos los conceptos de ingreso como son los
Impuestos, Renta Extractiva, Recursos Propios, Ingresos de operación, Donaciones,
Endeudamiento, Contribuciones a la Seguridad Social y otros.
Por último, las organizaciones, sectores y otras representaciones que participan en el Pacto
Fiscal deberán socializar a sus bases la información de manera de cualificar la posición y la
participación de cada uno de los actores.
Asimismo, el Nivel Central, a través de las instancias correspondientes deberá difundir la
información, además de llevar adelante un proceso de sensibilización y concientización con
relación al Pacto Fiscal y su importancia.
Se deberá otorgar un tiempo para que los diferentes actores se compenetren con la
información difundida.
4. CONSENSOS GENERALES Y DEBATE NACIONAL SOBRE EL USO DE LOS RECURSOS
En esta fase se debatirá el destino de los recursos, que posiblemente sea el tema más
importante a tratarse, porque está directamente relacionado al desarrollo del país, en especial
al considerar los grandes recursos de la renta extractiva, aspecto que no ha sido abordado
anteriormente con la importancia del caso.
Se plantean dos momentos, el primero referente a una discusión, principalmente desde el
Sector Público, en el que se lleguen a consensos generales sobre reglas fiscales, sostenibilidad
y enfoque de desarrollo en el uso de los recursos, que definan un marco general; y
posteriormente un debate nacional sobre el destino de los recursos, que puede ser abordado
desde las regiones.
Consensos Generales a nivel Estado, sobre reglas fiscales, sostenibilidad y desarrollo.
Previo al debate sobre el destino de los recursos, se deberían tratar diferentes elementos, que
establecerán un marco general y el enfoque estratégico para el uso de los recursos públicos,
que en algunos casos son aspectos técnicos, y están relacionados a la sostenibilidad y 9
desarrollo que se quiere alcanzar a través de las decisiones fiscales, en el marco de la
Constitución.
A continuación se señalas los diferentes elementos que consideramos debieran debatirse en
esta fase:
Fondos de estabilización
Niveles de inversión/crecimiento
Cambio de matriz/Inversión pública productiva
Destino de la Renta extractiva y el Crédito
Límite de gastos de funcionamiento
Otras reglas fiscales
Fondo para proyectos estratégicos nacionales y regionales
Endeudamiento y Donaciones
Progresividad y equidad de las Finanzas Públicas.
Dispersión - Atomización de recursos públicos
Rol del Estado/Empresas públicas
Informalidad de la economía y el empleo
Éste sería un espacio de discusión a nivel del Sector Público en sus diferentes niveles, pero con
participación de la sociedad civil en calidad de observador.
Debate Nacional sobre la priorización en el uso de los recursos públicos desde las regiones
Una vez que se tienen las definiciones generales de las Finanzas Públicas en relación al
desarrollo, sostenibilidad y otros, se abordará la Discusión sobre la priorización de recursos
públicos en los diferentes sectores y finalidades, por ejemplo educación, salud, caminos, etc.
Este debate sería abordado desde las regiones, y en él participaría la sociedad civil a través de
representaciones territoriales (no sectoriales) en las definiciones. Los diferentes niveles de
gobierno y sectores solo participarían proporcionando información.
Ésta priorización de sectores y uso de recursos, implica realizar una jerarquización de las
necesidades y demandas de la población, y la misma debería considerar los acuerdos o
lineamientos generales del punto anterior y las determinaciones de la Constitución Política del
Estado. En esta parte del debate se incluiría a la discusión la asignación de recursos hacia otros
fines como son los bonos o la subvención a los hidrocarburos y otros.
La priorización de sectores y finalidades implicaría la voluntad de asignar los recursos públicos
de acuerdo a los tres escenarios, óptimo, actual y mínimo del costeo de competencias. Por lo
que se tendría como resultado de esta fase un escenario final correspondiente a la priorización
de gastos y el monto total que requiere el Estado para su atención, como voluntad de la
población.10
Sin embargo, siendo que se tiene un diseño de Estado con Autonomía de los gobiernos
subnacionales, que implica que cada entidad territorial decide de manera autónoma el destino
de sus recursos, la priorización obtenida no significaría la obligatoriedad de asignar los
recursos de acuerdo a estos resultados, sino, como se verá más adelante, esta sería para llegar
hacia acuerdos mínimos de atención de sectores y fundamentalmente para la distribución
vertical de recursos.
5. INGRESOS PÚBLICOS
Siendo que, como resultado de la fase anterior y de la definición con relación a los gastos
inflexibles, se tendría cuantificada la totalidad de recursos que se necesitan, en esta fase se
abordará el análisis y debate con relación a los ingresos que se tienen para financiar todos
estos gastos.
Ajuste entre ingresos y Gastos
El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas realizará un ejercicio de ajuste entre los ingresos
proyectados y los gastos totales, presentando los resultados a todos los participantes del
proceso. Para realizar este ajuste, se deberán considerar los acuerdos con relación a las reglas
fiscales y otros.
Un elemento a considerarse en esta parte del proceso es el tratamiento de determinados
ingresos específicos como pueden son algunas tasas, ingresos de operación y otros, que nos
son sujetos a discusión en su asignación por el hecho de qué están directamente relacionados
a los gastos correspondientes para la provisión de un determinado servicio público o
producción de bienes.
Como resultado del ejercicio de ajuste entre ingresos y gastos, uno de los escenarios mas
probables es el hecho de que en el mediano y largo plazo, se tenga la necesidad de generar
mayores ingresos públicos para sostener los gastos.
Debate Nacional sobre la Generación de Ingresos Públicos
Se ha considerado, en la presente metodología, el debate de los gastos, previo al de los
ingresos, con la finalidad de que la necesidad de generar mayores ingresos, que podría implicar
la creación de impuestos para determinados sectores, sea el resultado de la voluntad general,
acorde con las necesidades y demandas de la población por la atención de bienes y servicios
públicos.
Si bien, el tratamiento de los diferentes elementos relacionados a la generación de ingresos
públicos, como es la revisión del sistema impositivo, es un tema bastante amplio y complejo,
que requeriría una metodología aparte para su abordaje, consideramos, de manera general
que debiera ser tratada en dos momentos:
A. Definición de tributos y otras rentas11
B. Definición del nivel de gobierno que recauda
Y, para la discusión, consideramos fundamental que se debe tomar en cuenta los siguientes
elementos:
Deber de tributar en proporción a la capacidad económica de acuerdo a la
Constitución.
Reforma Tributaria (cobertura, evasión, quiénes pagan y quiénes no)
Explorar las diferentes posibilidades de generar ingresos públicos (impuestos, tasas,
etc.)
Análisis por sectores (Mineros, Comerciantes, Agropecuario, etc.)
Impuestos Subnacionales (creación, transferencia, delegación)
Fuentes extractivas (Sostenibilidad)
Endeudamiento
Incorporar un sentido de correspondencia o vínculo entre el esfuerzo que hacen las
personas al tributar en un determinado espacio territorial y los beneficios de los
servicios públicos que reciben.
En esta parte participarían los tres niveles de gobierno y las representaciones territoriales de la
sociedad civil, en las decisiones. No las representaciones sectoriales porque en el debate
podría tratarse la creación de tributos hacia determinados sectores; éstas sí podrían participar
proporcionando información sobre su sector, en caso de ser pertinente.
Ajuste entre ingresos y Gastos (segundo momento)
Después de analizar, debatir y reformular, los mecanismos de generación de ingresos públicos,
nuevamente se deberá realizar un ejercicio de ajuste entre ingresos y gastos con las
proyecciones bajo lo que sería el resultado del debate sobre la generación de ingresos en
sentido de haber acordado un nuevo sistema tributario u otras definiciones.
El proceso de análisis y ajuste de ingresos y gastos podría requerir más de un ciclo de revisión,
ademas que, como resultado de este proceso, se podrían llegar a otras conclusiones sobre las
verdaderas posibilidades del Estado en la provisión de bienes y servicios públicos, y por tanto,
la necesidad de generar el espacio propicio para la iniciativa privada, en sentido de tener una
Ley de Inversiones, la recuperación del mercado interno, el contrabando, etc.; que podrían ser
reflexionados en un espacio ampliado, tanto de sociedad civil como del Estado, logrando
acuerdos generales, para posterior tratamiento mediante políticas públicas específicas.
6. DISTRIBUCIÓN VERTICAL
La propuesta esta diseñada de manera tal que la distribución vertical de recursos, entre los
diferentes niveles de gobierno, y que sería uno de los temas más delicados a tratarse, sea un
resultado de las etapas previas.
La distribución sería el resultado de relacionar y sistematizar, la asignación de recursos
definida en la priorización de sectores (incluyendo los gastos inflexibles), con las competencias 12
para cada nivel de gobierno definida en la fase dos. Esta tarea debiera ser realizada por el
Ministerio de Economía y presentada a todos los participantes para su validación.
Acuerdos mínimos sobre priorización de sectores
En esta parte del proceso, cada nivel de gobierno, tendría sus competencias y su asignación de
recursos, además que se conocería la priorización de gastos como resultado de la voluntad
manifestada en un debate nacional.
Sin embargo, en el marco de las competencias establecidas en la Constitución, como se señaló
anteriormente, cada entidad es autónoma por decidir el uso de sus recursos, además que
naturalmente existirán diferentes necesidades, demandas y visiones en las distintas regiones
del país.
Consideramos qué en el Pacto Fiscal se deberían llegar a acuerdos mínimos sobre atención de
los sectores prioritarios que resultaron en la fase 4.
En esta parte del proceso deberían participar los tres niveles de gobierno y la sociedad civil
como observadora. Como ejemplo se podría señalar el acuerdo de cubrir la atención de salud o
de saneamiento básico en cierto nivel de cobertura mínima, o de asignar recursos hacia
sectores productivos que apunten a un proyecto de diversificación y generación de empleo, en
determinada proporción.
7. DISTRIBUCIÓN HORIZONTAL
Si bien se espera que bajo el diseño de Estado, con autonomía de los gobiernos subnacionales,
estos puedan recaudar mayores ingresos, y justamente la generación de mayores tributos por
parte de las entidades territoriales autónomas podría ser un resultado del Pacto Fiscal, es de
suponer que una parte importante de los ingresos sería recaudado por el nivel central. Esto no
solamente depende de un factor de decisión, sino que por determinadas características,
muchos tributos técnicamente no pueden ser discriminados por espacio territorial.
Al efecto se tendría el momento de debatir con relación a la distribución horizontal de los
recursos públicos recaudados por el nivel central, y que en el resultado de la distribución
vertical corresponden ser transferidos a los gobiernos subnacionales.
En esta parte del proceso participarían solamente representaciones sectoriales en las
definiciones (no territoriales), y las gobernaciones, municipalidades y nivel central, solamente
proporcionando información.
Las representaciones sectoriales observarían que la distribución horizontal permita asegurar la
atención de cada sector, en todas las regiones.
Es importante señalar que existen determinaciones previas en la Constitución que no se
pueden considerar a momento de debatir la distribución horizontal, como es la definición de la
asignación del 11% correspondiente a la regalía departamental por hidrocarburos.
Consideramos qué esta distribución debiera tener dos momentos.13
A. Definición de principios sobre Distribución Horizontal
Momento en el cual se debatirían elementos generales sobre la distribución horizontal y la
equidad, en base a la Constitución Política del Estado, sus principios y valores. Se pretende
responder a la pregunta ¿Cuántas veces más recursos puede recibir una región con relación a
otra?
B. Definición de criterios de distribución horizontal por tipo de ingreso
En base a los principios sobre la equidad en la distribución, en esta parte se definirían, para
cada fuente de ingreso correspondiente a los recursos de los niveles subnacionales recaudados
por el nivel central, los criterio de distribución, entre los que se pueden señalar los siguientes:
poblacional, extensión territorial, necesidades básicas - pobreza, indicadores de desarrollo,
niveles de recaudación impositiva, origen de la producción, u otros, siendo posible combinar
los diferentes criterios.
8. ELEMENTOS DE GESTIÓN PÚBLICA
Hasta la fase anterior ya se habrían definido los elementos más importantes del Pacto Fiscal
como son los ingresos, distribución y gastos públicos, sin embargo hay otros elementos
relacionados con la gestión pública que son parte de la agenda pendiente que consideramos
deben ser abordados en un espacio de concertación como este.
Algunos de estos temas pendientes son los siguientes:
Los sistemas de administración y control (SAFCO)
Articulación de la Planificación
Transferencias Público Privadas
Transparencia de la información
Gestión por Resultados
Y otras iniciativas o elementos que puedan haber quedado pendientes de la etapa en que se
realizó la evaluación de la gestión pública y el ejercicio de competencias por parte de los
diferentes niveles de gobierno.
En esta fase participarían los tres niveles de gobiernos y en calidad de observador, la sociedad
civil.
9. ACUERDOS FINALES - FASE DE TRANSICIÓN
Por último, consideramos se deberían formalizar los acuerdos alcanzados y tomar algunas
determinaciones finales, que se señalan a continuación:
Acuerdos de plazos para la implementación y para realizar una evaluación, revisión y
reformas (futuros pactos fiscales). Deberían definirse en un espacio ampliado, tanto de
Estado como sociedad civil.
Elaboración de leyes que operativicen los acuerdos del Pacto Fiscal14
Fase de transición, para lo cual se deberá contemplar una asignación de recursos que
permita que los cambios puedan ser efectivizados de manera gradual.
Dar continuidad a los acuerdos del Pacto Fiscal en procesos regionales y locales.
Propuesta metodológica de seguimiento al cumplimiento de los acuerdos generados.
(designar una comisión, un consejo, etc.)
Consideraciones finales
Como se señalo anteriormente varias de las etapas de la propuesta son momentos que
podrían requerir de un mayor detalle o de la construcción de su propia metodología para su
abordaje, sin embargo, a través de la presente propuesta general, se pretende aportar a la
discusión sobre la construcción de la metodología para el escenario del Pacto Fiscal, que
consideramos es una de las tareas pendientes de la agenda del país y posiblemente la más
importante para definir nuestro desarrollo.
Diciembre de 2013
Plataforma Pacto por el Bien Común
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