Fundación Jubileo

La explotación de hidrocarburos genera importantes ingresos para países y empresas en el mundo. Algunos de esos países, aunque pocos, destinan esos recursos a inversiones que multiplican sus ingresos y que luego generan más beneficios y bienestar para su población. Otros, en cambio, destinan principalmente al gasto, sin garantizar su sostenibilidad ni su diversificación económica; por el contrario, corren el riesgo de frenar su desarrollo.

Un país ejemplo de aprovechamiento de la bonanza es Noruega, el cual destina sus recursos provenientes de la renta petrolera a la adquisición de activos financieros, específicamente acciones de empresas y bonos que garanticen importantes niveles de rentabilidad, así acumula importantes recursos que se convierten nuevamente en inversiones.

En el otro extremo se encuentra Nigeria, país que ha priorizado el gasto innecesario y que, adicionalmente, presenta altos indicadores de corrupción.

El que un país cuente con bastantes recursos no renovables, como hidrocarburos y otros, no garantiza el desarrollo económico y social, siendo necesarias políticas y estrategias orientadas a diversificar el aparato productivo.
Por esta razón, el análisis de las políticas y estrategias que se implementan en Bolivia respecto a su riqueza gasífera adquiere prioridad, más aún cuando la renta obtenida por su comercialización representa alrededor de 50% de las exportaciones del país.

Nigeria

Este país es el mayor productor de crudo de África, con una producción que alcanza a 25% de todo el petróleo crudo de ese continente y 3% del total mundial.

Los sectores de gas y petróleo han sido los más importantes dentro de su economía desde el auge de los precios del petróleo en los años 70. En 1977 creó su propia empresa estatal Nigerian National Petroleum Company (NNPC). El país cuenta con grandes reservas petrolíferas.

En términos de su economía interna, la producción de crudo representa cerca de 21,5% del PIB nacional, un 90% de las exportaciones y cerca de 80% de los ingresos fiscales del Estado.

La mayor parte de la producción de hidrocarburos en Nigeria proviene de acuerdos de riesgo compartido (joint venture), en las que la empresa nacional de petróleo tiene una participación mayoritaria y empresas como Shell, Chevron, Mobil, Agip, Elf y Texaco son accionistas minoritarias, las cuales operan esos campos. En años recientes, el Gobierno ha tenido problemas para cumplir con su aporte de capital para esos acuerdos de riesgo compartido.

El gobierno federal de Nigeria administra los ingresos por la producción y comercialización de petróleo crudo. Desde el 2004, el presupuesto federal considera como referencia un precio de 59 dólares por barril de petróleo y los ingresos recibidos por encima de ese precio son depositados en una cuenta del Banco Central. El resto se asigna a los tres niveles de gobierno: federal, estatal y local, con 13% adicional destinado a los estados productores de petróleo.

Sin embargo, a pesar que el primer descubrimiento de petróleo en Nigeria data del año 1956, ese país no ha podido canalizar los ingresos obtenidos del petróleo para desarrollar su economía debido a una mala política de gasto y una gestión inadecuada, caracterizada, además, por constantes cambios de gobierno en medio de escándalos de corrupción y profundos conflictos sociales, incluso varias guerras civiles por mayor control del petróleo y participación política entre las regiones y tribus del Norte y del Este. Asimismo, una parte importante de los ingresos del sector ha sido desperdiciada en diferentes gastos corrientes.

De acuerdo con el informe “African Economic Outlook”, las inmensas reservas de petróleo de Nigeria y su dinamismo empresarial no han repercutido en el progreso social ni en el desarrollo sostenible. Los indicadores del desarrollo humano muestran que el país todavía no ha alcanzado los Objetos de Desarrollo del Milenio (ODM). El Informe sobre Desarrollo Humano de Naciones Unidas colocó a Nigeria en el puesto 154 de 179 países, por detrás de la media del continente africano.

Noruega

Noruega es un estado monárquico de Europa. Es el tercer exportador de petróleo del mundo después de Rusia y Arabia Saudita, y su industria petrolera representa una cuarta parte de su PIB nacional.

Noruega descubrió su potencial hidrocarburífero en los años 60, cuando tenía una economía basada principalmente en la industria pesquera y muy poco dependiente de las importaciones de petróleo debido a importantes avances en el desarrollo de la hidroelectricidad.

Cuando el país nórdico comenzó la etapa de producción petrolera, en 1971, decidió desarrollar, primero, una serie de normativas que garanticen el mayor beneficio para toda su población y una importante participación estatal en esta actividad. Durante la década de los 80, el Gobierno tuvo que fortalecer con significativas inversiones a Statoil, a fin de garantizar una importante participación estatal en el rubro petrolero.

En 1990 creó un Fondo Petrolero también denominado Fondo de Pensiones, para administrar los ingresos por hidrocarburos. Este Fondo comprende todos los ingresos derivados del petróleo, así como los beneficios de las inversiones, menos una porción que se destina al presupuesto del gobierno, que alcanza solamente a 4% de los retornos de dicho Fondo.

Uno de los aspectos más interesantes del caso noruego es que los recursos de este Fondo se invierten en activos financieros, que son acciones en empresas y bonos (incluyendo deuda soberana) en todo el mundo. Es decir que no consumen su renta sino la invierten en el exterior y, además, estas inversiones, a su vez, les generan mayores rendimientos; constituyéndose en un círculo virtuoso generador creciente de ingresos para su país.

A la fecha, el Fondo de Pensiones Noruego acumuló más de 710 mil millones de dólares americanos como resultado de la aplicación de un impuesto de 78% sobre las utilidades de las empresas petroleras que operan en ese país.

Bolivia

Bolivia, especialmente desde la gestión 2005 con la creación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y el incremento de los precios internacionales, ha estado recibiendo cuantiosos recursos por concepto de la renta hidrocarburífera.

El IDH y las regalías constituyen casi una tercera parte de los ingresos fiscales. Asimismo, cerca de la mitad de las exportaciones corresponden al sector hidrocarburos.

Recursos para varios usos

Por un lado, dos terceras partes del IDH son destinadas a gastos corrientes, mientras que solamente un tercio está orientado a inversión. Estos recursos están siendo dispersados en diferentes finalidades y sólo una pequeña parte (4%) se destinada a lo productivo, como los sectores agropecuario y desarrollo económico.

Por otro lado, en el caso de 18% del valor de la producción, correspondiente a las regalías, una tercera parte de éstas es asignada al nivel central (TGN), que básicamente financia gastos corrientes. Dos terceras partes reciben las gobernaciones, las cuales pueden destinar hasta 25% a gastos corrientes, y el resto a la inversión en sectores como caminos, agropecuario, electrificación y otros. Por lo tanto, aproximadamente, 50% de las regalías son destinadas a inversión y otro 50% a gastos corrientes.

En razón a que la renta por hidrocarburos proviene de fuentes no renovables, asignar a gastos corrientes puede ocasionar problemas de insostenibilidad a futuro, además que implica una pérdida de patrimonio si se destina a gastos de consumo del gobierno.

Por otro lado, al analizar el planteamiento del cambio de matriz productiva, tampoco se advierte que el Estado esté asignando recursos a los sectores productivos alternativos al de hidrocarburos y minerales, como son los sectores agropecuario, industria y turismo. En 2011 solamente 7% de la inversión pública (de todo el sector público y con todas las fuentes de financiamiento) fue destinada a estos sectores, por lo que el Estado no estaría impulsando la diversificación económica por esta vía.

En síntesis, no se percibe que la renta por hidrocarburos esté siendo utilizada de manera estratégica hacia un proyecto de desarrollo y el logro de cambios estructurales, como ser una economía productiva, sostenible y que genere ingresos y empleo.

El análisis comparativo es imprescindible. ¿Estamos más cerca de un buen ejemplo como el caso de Noruega, que aprovecha la renta para multiplicar sus recursos, o más cerca de Nigeria, país africano que no ha aprovechado sus grandes recursos para mejorar y proyectar su economía más allá del corto plazo, con un enfoque de sostenibilidad?
Es también cierto que las realidades son distintas puesto que, a diferencia de Bolivia, cuando Noruega descubrió su potencial hidrocarburífero, en la década de los años 60, ya había alcanzado importantes niveles de desarrollo socioeconómico; empero, es importante observar y comparar las experiencias para tener una idea de los resultados que el país podría alcanzar.

Por un lado, se está asignando una parte muy importante de los recursos de la renta hacia gastos corrientes que implica una pérdida de patrimonio, y no se percibe que el Estado esté orientando los excedentes económicos hacia una economía productiva, diversificada y más sostenible.

Por otro lado, algunas señales indican que el país estaría yendo en camino opuesto al ejemplo de Noruega, ya que a diferencia de ese país –que invierte en activos financieros en el extranjero que además le generan rendimientos-, Bolivia, a pesar de contar también con grandes ingresos provenientes de la renta hidrocarburífera, actualmente acomoda activos financieros a través de bonos soberanos, comprometiéndose a pagar intereses a los acreedores e incrementando la deuda externa.

Como perspectiva, queda el escenario del pacto fiscal en el cual, entre otros temas, se pueda discutir nuevamente sobre el destino de los recursos públicos, como la renta extractiva, conforme a un proyecto de país y orientado a un desarrollo más sostenible.

El Presupuesto General del Estado para la gestión 2013presenta un incremento en los ingresos fiscales, pero también se incrementan los gastos. En el caso del Nivel Central, se observa una situación deficitaria y la utilización de recursos de los Bonos Soberanos (deuda) para cubrir gastos del Tesoro General de la Nación (TGN).
Se advierte la apuesta del Gobierno por los sectores extractivos y por las empresas públicas; sin embargo, aún no se percibe que se priorice la inversión productiva para la diversificación de la economía y la generación de empleo.

• Los ingresos por impuestos aumentarán en 16%
• Los ingresos por la renta de hidrocarburos (IDH y regalías) proyectan un incremento de 38%, explicado por un aumento en la producción.
• Los gastos corrientes se incrementan en 16% y la inversión pública en 17%
• Casi una tercera parte de la inversión corresponde a las empresas públicas del Estado. En general, se observa un peso importante de las empresas públicas en el presupuesto y en la asignación de recursos.
• Con relación al destino de la inversión por sectores, el que recibe mayor inversión es Transportes (principalmente caminos), con 30,2% del total.
• La inversión en sectores extractivos –como hidrocarburos y minerales- es más que el doble en comparación con la inversión productiva relacionada a la diversificación y generación de empleo, como es el sector Agropecuario, Industria y Turismo, que en conjunto, sólo reciben 9,3% del total. El destino de la inversión en sectores productivos revela una apuesta extractivista, más que un cambio de matriz productiva.
• Se tiene programado un déficit (más gastos que ingresos) del Tesoro General de la Nación (Nivel Central) mayor al déficit del conjunto del Sector Público.
• Otra vez se tiene prevista la contratación de deuda externa por 500 millones de dólares a través de los Bonos Soberanos, haciendo un total de 1.000 millones de dólares, considerando el crédito contratado a fines de la gestión anterior a través de este mismo mecanismo. Sin embargo, no se puede identificar en el presupuesto los gastos que se realizarían con estos recursos. Al parecer, han sido registrados como gastos con recursos TGN, como si fuera dinero proveniente de impuestos para ser utilizados por el Nivel Central en diferentes gastos corrientes.

Ingresos por impuestos
Los ingresos por impuestos (sin considerar el Impuesto Directo a los Hidrocarburos ni las recaudaciones en certificados de crédito fiscal) aumentarán en 16%, en comparación con el presupuesto 2012.

Los impuestos son los principales ingresos recurrentes que recauda el Estado para financiar sus gastos corrientes, por lo que es importante que el Estado pueda incrementar estos recursos para financiar los gastos e inversiones públicas.

Ingresos por hidrocarburos
El precio del barril de petróleo que se ha considerado para el Presupuesto General 2013 es de $us 70 por barril, que es casi el mismo precio considerado en la gestión 2012 de $us 70,39.

Sin embargo, en los últimos años, el precio considerado en el presupuesto ha sido subestimado. En la gestión 2012el precio realmente observado en promedio fue mayor a $us 90, y en los primeros días de la gestión 2013 también se encuentra por encima de $us 90.

La renta por hidrocarburos (IDH + Regalías) en el presupuesto 2013 presenta un incremento de 38% con relación al 2012. Siendo que ambos presupuestos han sido elaborados con un precio similar, este incremento significativo de la renta estaría explicado con un similar aumento de producción.

Por otro lado, al igual que en las últimas gestiones, las recaudaciones podrían ser mayores a lo programado en el presupuesto. El monto por renta de hidrocarburos para el Estado, en sus diferentes niveles de gobierno, sería mayor al monto presupuestado.

Gastos Corrientes
Los gastos corrientes, de igual manera, han tenido un incremento sostenido los últimos años, financiados con los mayores ingresos que el sector público en sus diferentes niveles recibe.
Para el año 2013, el presupuesto muestra que los gastos corrientes del Sector Público (sin considerar empresas ni instituciones financieras) se incrementan en 16%, en relación al presupuesto de la gestión 2012.

Como se observa en el gráfico, los gastos corrientes se han incrementado constantemente durante los últimos años. Por lo general, estos gastos corresponden a obligaciones recurrentes que el Estado asume, como sueldos, bonos y otros; por lo que son inflexibles, es decir que no es posible dejar de pagar; sin embargo, el crecimiento de los ingresos en los últimos años ha estado impulsado mayormente por la renta extractiva de fuentes no renovables, las que pueden disminuir por el agotamiento de reservas o por precios internacionales, por lo cual, incrementar demasiado los gastos corrientes puede traer problemas de insostenibilidad a futuro.

Inversión pública
La inversión pública, que desde la creación del IDH y los mejores precios internacionales de materias primas ha estado aumentando, se incrementa en 17% en relación al presupuesto aprobado el 2012.

Para el 2013, del total de la Inversión Pública programada, 31% corresponde a las empresas públicas del Estado, especialmente YPFB pero también COMIBOL, Agencia Boliviana Espacial, Empresa Azucarera San Buenaventura, ENDE y otras. Este porcentaje refleja el carácter prioritario que el Gobierno le está asignando a la actividad empresarial del Estado.

Los municipios realizan el 21,8% de la inversión, las gobernaciones 18,1%, las instituciones descentralizadas 16,7% (básicamente ABC - Carreteras), la Administración Central 9,9% y otros.

Con relación a la distribución sectorial de la Inversión Pública (gráfico siguiente), no se observan mayores cambios con relación a la gestión pasada. Aún no se percibe que el Estado impulse hacia una diversificación de la economía a través de la inversión pública.

Al observar la inversión pública por sectores, al igual que en los anteriores años, el sector prioritario en la asignación de recursos de Transportes (caminos y otros), con 30,2%.

Para el 2013 se programó para los sectores de Industria y Turismo 3,6%, y Agropecuario 5,7%, llegando a un total de 9,3% de inversión en estos sectores productivos alternativos a minería e hidrocarburos.

Resalta claramente que la apuesta del Estado se encuentra en los sectores extractivos, puesto que la inversión programada para el sector de hidrocarburos representa19% del total de la inversión pública total y del sector minero un 3,7%; de manera que 22,7% de la inversión pública se destina a los sectores extractivos de recursos no renovables.
Si comparamos todos los sectores productivos, se puede advertir que los recursos asignados hacia sectores extractivos son más que el doble comparado con los recursos asignados hacia una reconversión productiva y generación de empleo.
 
Resultado Fiscal Superávit - Déficit

Si bien desde el 2006 y en años posteriores el Presupuesto preveía déficit y en la ejecución se terminaba en superávit, actualmente este superávit ejecutado del Sector Público tiene una tendencia a convertirse nuevamente en déficit, esto significa que los gastos están creciendo más que los ingresos.

Para el 2013, el Presupuesto presenta un déficit del Total del Sector Público de Bs 9.050 millones de bolivianos.
En el caso del Tesoro General de la Nación, que son los recursos administrados por el Nivel Central, el presupuesto presenta un déficit programado de 9.363 millones de bolivianos, incluso mayor al del total del Sector Público.
A diferencia de lo que sucede con el resultado fiscal del Total Sector Público, el Tesoro General –ya desde el año 2009-ha estado registrando nuevamente déficit en su ejecución, es decir que la situación del nivel central es complicada. El Nivel Central habría comprometido muy rápidamente sus mayores recursos, incrementando sus gastos.

Esto explica, en cierto modo, algunos intentos o medidas tomadas por el Nivel Central para generar mayores recursos o reducir su déficit, como ser la discusión de la subvención a los hidrocarburos, el Impuesto a la Venta de Moneda Extranjera, la determinación que solamente el 70% del valor de la compra de gasolina y diesel puede ser utilizado como crédito fiscal (establecido en un artículo de la Ley del Presupuesto 2013), otros artículos de la Ley financial que determinan que los recursos adicionales a los aprobados en el presupuesto deben ser destinados a contraparte de proyectos con el Nivel Central, la utilización de recursos del IDH de los gobiernos subnacionales para seguridad ciudadana –incluso a través del Ministerio de Gobierno-, y el incremento de deuda a través de los denominados Bonos Soberanos.

La situación deficitaria del Nivel Central contrasta con los saldos acumulados en cuentas bancarias del Sector Público que siguen creciendo. Los montos sin ejecutar habrían alcanzado a más de 24 mil millones de bolivianos, siendo los municipios los que más recursos tienen acumulados.

Bonos Soberanos
Al igual que en la Ley Financial de la gestión 2012, el Presupuesto 2013 contempla, nuevamente, la contratación de deuda pública a través de títulos valor en mercados de capital externos por un monto de 500 millones de dólares.
Siendo que los bonos emitidos en la gestión 2012 se hicieron efectivos a finales de esa gestión, para el 2013 se tendría un monto de recursos que en suma llegan a 1.000 millones de dólares de crédito externo a través de la emisión de estos bonos. Estas grandes cantidades hacen que la deuda que tiene el Estado crezca rápidamente, además de los otros créditos que el Estado contrata.

En ambos años, la Ley del Presupuesto señala que estos recursos serán para apoyo presupuestario, es decir que no se tiene claro el fin específico de los mismos o serían para diferentes gastos que el Gobierno defina o para cerrar brechas (déficit).

El Gobierno, sin embargo, ha anunciado que este dinero se invertirá en proyectos de construcción de caminos, infraestructura, industrialización, puentes y planes de desarrollo productivo, entre otros.

En el Presupuesto, a diferencia de cualquier otra contratación de crédito externo, no se puede identificar (a través del código de organismo financiador) el destino que el Gobierno le asigna a los recursos provenientes de los Bonos Soberanos. Al parecer, los bonos se han inscrito como gastos de fuente TGN, como si fueran recursos provenientes de impuestos y serían dispuestos por el Nivel Central para diferentes fines, básicamente para gastos corrientes que es lo que el Nivel Central financia.

Esta es una situación bastante delicada puesto que serían grandes cantidades de recursos provenientes de crédito externo que no estarían registrados en el presupuesto de gastos como dinero proveniente de préstamo; no se los puede identificar claramente y estarían siendo utilizados para gastos corrientes.

Siendo que el peso de la deuda recae no solamente sobre la población actual, sino incluso sobre generaciones futuras, es importante evaluar si realmente vale la pena endeudarse. También es imprescindible que el Gobierno demuestre en qué se están utilizando estos recursos.

Conclusiones y perspectivas
El Presupuesto 2013 presenta un crecimiento significativo de ingresos, pero también de gastos, y sugiere que aún continua el auge de las materia primas, principalmente hidrocarburos en el caso de Bolivia.
Sin embargo, el crecimiento continuo de los gastos en los últimos años y su sostenibilidad es un tema preocupante, puesto que, actualmente, los ingresos están siendo sostenidos en gran medida por la renta de fuentes no renovables dependientes de precios internacionales; por lo que en el mediano o largo plazo son recursos que pueden disminuir.
Con relación a la orientación del presupuesto, se puede advertir que la apuesta del Gobierno, en materia de desarrollo económico, estaría en las empresas públicas, que cada vez tienen un mayor peso en el presupuesto y en los sectores extractivos.

En el caso de la inversión pública, la inversión productiva alternativa a hidrocarburos y minerales, como son los sectores Agropecuario e Industria y Turismo, aún es baja. No se están realizando los esfuerzos necesarios para diversificar la economía a través de la inversión pública.

Sin embargo, se debe considerar que las empresas públicas y los sectores extractivos no son creadores de empleo y no necesariamente generan encadenamientos productivos que vayan a dinamizar la economía de los demás sectores y de la población en general, por lo que es importante impulsar los sectores productivos alternativos (Agropecuario e Industria y Turismo), y/o incluir también al sector privado en las políticas.

Por otro lado, si bien hay mayores recursos, al igual que en los últimos años, el Nivel Central (TGN) presenta déficit para el 2013; habiéndose incrementado, en gran medida, los gastos corrientes en las últimas gestiones.

Los déficits generalmente son financiados con endeudamiento y ahora la mayor deuda que el Estado está contratando proviene de los Bonos Soberanos. El presupuesto debería especificar claramente el destino de estos recursos.

Los desafíos a futuro en materia presupuestaria son controlar el crecimiento del gasto corriente, lo que implica generar mayores recursos internos para superar la dependencia de la renta extractiva y darle mayor sostenibilidad al presupuesto; y que el presupuesto se transforme en una herramienta para el desarrollo, orientando los mayores recursos que el Estado dispone hacia un desarrollo más sostenible.

Siendo que ya se ha realizado el Censo, queda avanzar en la tarea pendiente que es el Pacto Fiscal, escenario en el que se discutirá de manera estructural la generación, distribución y destino de los recursos públicos, y que será el espacio para solucionar estos y otros temas.

El Censo de Población y Vivienda, realizado este 21 de noviembre, debe constituirse en un punto de partida para proyectar el desarrollo humano y mejorar la calidad de vida de la población boliviana. Uno de los mecanismos para lograr este propósito es el Pacto Fiscal, con enfoque de desarrollo humano.
 
En general, tanto empadronados como empadronadores han puesto su mejor disposición y responsabilidad para la realización del censo, proporcionando datos e información valiosa sobre su situación de vida. La transparencia es un punto clave para la generación de esa confianza y comportamiento de la población respecto a futuras investigaciones estadísticas.
 
Así como cuando un ciudadano paga impuestos y espera del Estado obras y servicios públicos; del mismo modo, este comportamiento responsable de la población en el Censo se debe interpretar como las expectativas y esperanzas que tenemos de recibir, a cambio, políticas públicas que respondan a demandas sociales y económicas, con particular atención en los sectores más empobrecidos.
 
Para este fin, el Pacto Fiscal deberá lograr soluciones de consenso a estas expectativas de carácter estructural, desde la legitimidad, lo que implica que ese proceso sea participativo, representativo e incluyente; y que parta desde lo local, pasando por lo regional-departamental, hasta la instancia nacional; aspectos fundamentales que permitirían garantizar acuerdos y compromisos concertados, como fruto de un diálogo con la intervención de todos los actores.
 
El Pacto Fiscal es una tarea pendiente del proceso constituyente, considerado también en la Ley Marco de Autonomías, donde se fijó un plazo para después de conocidos los resultados oficiales del Censo.

Este proceso de concertación entre los actores sociales, económicos y políticos debe permitir construir un proyecto de desarrollo del país que sea sostenible en el tiempo, establecer la generación de recursos públicos (cómo los obtenemos), la distribución (qué instancias son las más adecuadas para administrarlos) y el destino (uso y finalidad) de esos recursos.

En ese escenario se podrán resolver diferentes problemas respecto al ordenamiento fiscal, como la baja cobertura tributaria, desequilibrios en la distribución, saldos sin ejecutar y endeudamiento público, entre otros.

El país todavía tiene un marco de oportunidades; por ahora son importantes los recursos que se captan de sectores extractivos, como hidrocarburos y minería; pero todos tenemos la responsabilidad de construir un desarrollo humano integral que sea sostenible en el tiempo, que garantice una vida digna y plena para las generaciones presentes y futuras.